Расскажите про покупки

О ТОМ, ЧТО ЗНАМЕНИТЫЙ «94-Й» ЗАКОН НЕ ИДЕАЛЕН, ИЗВЕСТНО ДАВНО. ОДНАКО ВО ВРЕМЯ КРИЗИСА ЖЕЛАЮЩИХ СТАТЬ ПОСТАВЩИКАМИ ГОСУДАРСТВА СТАЛО НАМНОГО БОЛЬШЕ. ТАК ЧТО КОНТРОЛЬ КАЗЕННЫХ ЗАКУПОК ТЕПЕРЬ — ДЕЛО ПУБЛИЧНОЕ.

Закон о госзакупках № 94-ФЗ1 работает с 2006 года. А значит, любые расходы, связанные с приобретением товаров и услуг федеральными, региональными или муниципальными властями, а также бюджетными учреждениями и ГУПами, должны согласовываться с этим документом.

Всякий подписываемый казенным учреждением контракт, будь то поставка цветов в горшках для холла в здании министерства или строительство объекта для нужд местной администрации, следует заключать лишь после отбора поставщика или подрядчика. И для этого предусмотрено 10 различных процедур.

Чаще всего заветный статус поставщика госструктур и бюджетных предприятий получают по итогам открытых конкурсов или аукционов, а также в результате процедуры, именуемой запросом котировок. Разработку обновлений и контроль соответствия духа и буквы закона требованиям времени осуществляет Министерство экономического развития, практику его применения контролирует Федеральная антимонопольная служба, а аудит проводит Счетная палата. Вот и весь механизм. В теории — кратко и конкретно. На практике же «94-й» закон давно стал символом трагикомедии национального масштаба.

Если верить статистике, объемы государственных закупок с момента введения в действие этого закона постоянно росли. Пик был зафиксирован с началом кризиса, когда расплачивающийся бюджетными фондами заказчик стал вдруг самым надежным и желанным. Главное — заключить договор и выполнить свои обязательства. А уж деньги за это будут уплачены непременно. Не свои ведь — государственные. Как следствие, на рынок госзакупок, опытные участники которого соблюдали прежде что-то вроде неформального кодекса, ринулось огромное количество новых игроков, стремящихся во что бы то ни стало почувствовать себя в роли «поставщиков двора».

— Компании бросаются на государственные подряды, как стая волков, — почти без иронии отмечает партнер компании «Альфа Консалтинг» Александр Иванов.

По официальным данным, количество поставщиков и подрядчиков в сфере госзакупок превышает ныне 50 тысяч, хотя два года назад таких организаций было около 4 тысяч. Что делать, именно государство создает нынче в российской экономике спрос! Пропорционально растет и количество жалоб в ФАС, уполномоченную защищать добросовестных участников нервного процесса госзакупок, выявляя одновременно факты коррупции. Но, видимо, подчиненным Игоря Артемьева удается пока не все. Как иначе объяснить тот факт, что за последний год в стране появилось с десяток новых общественных организаций, отстаивающих интересы поставщиков государства? Правда, во всем может быть «виноват» рост этого сегмента рынка в целом. Ведь одновременно на арену вышло и несколько сотен коммерческих фирм, которые помогают собрать документы, подготовить заявку, а иногда и… помочь выиграть.

Конкурс для своих

Пока новая волна кандидатов в поставщики не ринулась на рынок госзакупок, в этой сфере по большей части царила благообразная тишина, нарушаемая лишь приятным шелестом вскрываемых конвертов, таящих в себе конкурсные заявки. Разумеется, отдельные граждане пытались привлечь внимание общественности к «откатам», запрограммированным результатам конкурсов и дружным звукам пил, которыми коррупционеры отхватывали для себя куски государственных средств, но все это списывалось отчасти на «демократию» (у нас можно критиковать, отчего же нет?), отчасти на «национальные традиции». Представители власти многократно признавали, что «есть отдельные перегибы», многократно же обещали разобраться, принять меры и наказать виновных. И иногда кого-то даже наказывали. Но все изменилось в тот момент, когда шумный цыганский табор новичков наполнил супермаркет госзакупок, в залах которого прежде царили тишина и порядок.

Новоприбывшие вдруг выяснили, что победить в честной борьбе почти невозможно. Что все заказы давно поделены между аффилированными фирмами. Что системой госзакупок и правда правит взятка. Что участники со стороны, принимающие внешние условности вроде конкурсных процедур за чистую монету, часто не в состоянии даже подать заявку. Как ни стараются — она обязательно оказывается неверной по форме, причем в самый последний момент, когда исправить уже ничего нельзя.

По заказу Минэкономразвития Высшая школа экономики уже не первый год исследует отношение предпринимателей к «94-му» закону. Институт анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ из года в год задает тысяче компаний одни и те же вопросы, связанные с поставкой товаров или услуг государству. Оказалось, что доля фирм, участвующих в поставках по госзаказам, с 2004-го по 2008 год увеличилась в полтора раза — с 28 до 41%. Отвечая на вопрос «Как часто предприятиям вашей отрасли при получении государственных или муниципальных заказов приходится давать взятки или откаты?», в 2009 году 17% респондентов выбрали варианты «практически всегда» или «часто», а 22,5% фирм заявили, что такая практика встречается «иногда». В 2005 году эти значения составляли 20 и 14% соответственно.

«Общий результат не меняется, но фирм, говорящих об откатах, стало больше, — вынужден признать директор института Андрей Яковлев. — Позитивные сдвиги выражаются лишь в том, что на 3% уменьшилась доля компаний, которые рассматривают откаты как массовое явление». Проще говоря, игроков на рынке госзакупок становится все больше, однако процент нечестного выбора остается прежним.

Хорошо известно, что «строгий» закон на самом деле предоставляет чиновникам множество лазеек — в зависимости от целей. Николай Кислов, директор небольшой мебельной фабрики «Агита» в Калининградской области, обнаружил в начале года на местном сайте, посвященном госзакупкам, весьма привлекательный лот. Районная администрация объявляла конкурс на поставку мебели. По всем параметрам продукция «Агиты» соответствовала заявленным критериям, а по цене оказывалась вдвое дешевле, чем было указано в заявке. «Я позвонил, хотел выяснить условия проведения аукциона, узнать, как подать документы и к кому обращаться, — вспоминает Кислов. — Однако мне сразу же честно ответили: можете даже не стараться, если времени своего жалко». Николаю Кислову попались очень хорошие люди. Чиновники объяснили: мебель давно уже приобретена и установлена. «А ведь до объявленной даты аукциона оставалось еще два месяца», — разводит руками предприниматель.

Таких случаев в последнее время обнаруживается не десятки, а сотни и тысячи. На некоторых радиостанциях появились даже регулярные передачи, в которых обсуждаются коллизии, возникающие при расходовании казенных средств. Чиновники же отпираются: виновата несовершенная система!

Коррупционное «ветвление» в ходе госзакупок начинается еще на этапе определения цены сделки. По закону у бюджетного предприятия или ведомства есть три основных способа найти подрядчика. Если речь идет о контрактах дешевле 500 тысяч рублей, запрашиваются котировки: поставщики сообщают, по каким ценам они готовы выполнить контракт, — и побеждает самый дешевый вариант. Если цена контракта выше, в ход идут две другие процедуры — открытый конкурс или аукцион.

— От того, по какой системе будет проводиться размещение госзаказа, зависит и способ, которым чиновник повернет это в свою пользу, — говорит Алексей Бесперстов, руководитель общественной организации «Деловой центр поддержки участников торгов».

Показательна история, честно рассказанная предпринимателем из Подмосковья по имени Максим. После того как он полюбовно договорился с чиновниками, курировавшими поставки по котировкам, нужные и правильные документы были составлены тут же, то есть прямо в кабинете: «Посмотрели, какие цифры прислали другие, поставили процента на два меньше и записали. Я за это заплатил 15%, но остался с прибылью».

Куда катится птица-тройка российских госзакупок? Директор департамента стратегического анализа компании «ФБК» Игорь Николаев уверен, что летит она под откос. Хотя летит довольно весело. «Представьте себе бюджетный пирог. Допустим, до кризиса четвертая его часть расходовалась нецелесообразно. Грянул кризис. Пирог сокращается, а доля уведенных средств, наоборот, растет. Потому что чиновники рассуждают так: непонятно, что будет завтра, значит, надо успеть «оприходовать» выделяемые средства сегодня», — говорит Николаев.

В последние годы представители власти много говорили о том, что замена конкурсов аукционами — благо, поскольку позволяет государству экономить. По оценкам предпринимателей, однако, процедуры как таковые не имеют значения. Без связей, придя «с улицы», поставщиком государства не стать. Пусть даже все формальности будут соблюдены.

— Когда на рынке госзакупок преобладали конкурсы, еще оставалась какая-то надежда на честность, — говорит Александр Семушкин, директор компании «Теплосистемы», специализирующейся на обогревательном оборудовании. — Заявки подавались в конвертах, чиновники не видели названия организаций. Максимум, к чему могли придраться, так это к тому, что какой-то справки или закорючки не хватает. В принципе, к этому мы всегда были готовы, а грамотный юрист проблему снимал. В общем, мы один раз из десяти — проходили. А теперь всюду проводят аукционы. Претенденты сидят в одном помещении, и по принципу голландского аукциона идет снижение цены. Государство назначает максимальную стоимость, а выигрывает — «кто надо».

Возможно ли такое в условиях публичных торгов? «Отчего же нет? — удивляется Семушкин. — Организаторы знают, кто «свой». Главное — по документам потом провести правильную сумму и поделить ее».

Так вдруг выяснилось, что гласность — вовсе не всегда средство от коррупции. Вот почему начиная с 2010 года аукционы на поставку государственным предприятиям и структурам в России станут анонимными и перекочуют в Интернет. Непосредственно на главный сайт госзакупок, www.zakupki.gov.ru.

Победа технологий над разбазариванием народных денег? Куда там. Пока подавляющее большинство экспертов высказывается на сей счет скептически. «Был бы механизм, а способ украсть найдется», — уверен Алексей Бесперстов, руководитель общественной организации по поддержке участников торгов.

В идее анонимных аукционов кроется еще одна проблема. Чиновники могут попросту перестать тратить деньги, если закупки станут вдруг слишком открытыми и контролируемыми. Так, с началом громких скандалов, возникших в связи с приобретением госструктурами автотранспортных средств, на покупку автомобилей было потрачено всего 3% от запланированных сумм. «Заставить учреждение потратить записанные в его бюджет деньги согласно действующему законодательству невозможно», — поясняет Игорь Николаев из ФБК. А значит, чиновникам ничто не мешает устроить «итальянскую забастовку» под флагом в виде казенного рубля и транспарантом «Так не доставайся же ты никому!».

Игра на публику

Характерная примета кризисного 2009 года — расцвет предпринимательских общественных организаций, вовлекающих в орбиту госзакупок СМИ и общественность, — в качестве арбитров. Оказалось, что яркий свет все-таки наносит некоторый вред нарушителям духа (с буквой, увы, не вышло) № 94-ФЗ. В таких условиях приходится «реагировать» и правоохранительным органам. Тем более что президент провозгласил курс на искоренение коррупции. Но и чиновники ищут выходы из создавшегося положения.

Недавно на рынке госзаказа разгорелся очередной громкий скандал. Оказалось, что, размещая заявки на интернет-сайте, представители государства заменяли сходные кириллические символы — латинскими. «Скажем, букву «о» в слове «автомобиль» писали латиницей, — поясняет глава управления ФАС России по контролю за размещением госзаказа Михаил Евраев. — С виду то же самое, но вы же об этом не знаете и набираете это слово в поисковой строке по-русски. Как результат — вы не видите эту закупку». Предприниматели «со стороны» просто не могли найти в системе конкурсы по интересующим их товарам и услугам. В итоге выигрывали снова «свои». Без шума и пыли.

В ответ антимонопольное ведомство сообщило, что берет ситуацию под контроль и обязательно накажет виновных. В итоге за одну проверку было обнаружено около 190 объявлений о госзакупках с подозрительными искажениями.

«Сейчас практически разобрались с теми, кто набивал часть текста латинскими буквами, — отчитывается о проделанной работе Евраев. — Ряд должностных лиц подвергся за это штрафам. Но весьма незначительным — до 30 тысяч рублей». При этом чиновник добавляет, что проходили торги и на миллиарды рублей.

— Сколько реально ушло денег через одну «английскую» букву в заявке, никто никогда не посчитает, — констатирует Алексей Бесперстов. — Сегодня вроде что-то сделано, чтобы это не повторялось. Но та пара десятков случаев, которые нашли, — капля в море. За такие действия нужна уголовная ответственность.

Эксперты не устают повторять: чиновники вовсе не заинтересованы в том, чтобы приобретать от имени государства лучшие товары и услуги по минимальным ценам. «Не меняется самое главное — мотивация чиновника, когда он хочет заработать на распределении средств и приходит во власть именно для этого», — ставит диагноз Игорь Николаев (ФБК). Но если так, помогут ли исправить ситуацию очередные заплаты в законодательстве о госзакупках, при всех усилиях до сих пор напоминающем тришкин кафтан?

Строго говоря, именно это и является сегодня ключевым звеном: из узкоспециализированного вопроса госзакупки давно превратились в тему, обсуждаемую и широкой общественностью, и лидерами страны. Президент Дмитрий Медведев лично дал поручение доработать программное обеспечение официального сайта госзакупок таким образом, чтобы устранить препятствия для честной конкуренции. Планируется, что информация с сайта госзакупок о некорректно составленных заявках начнет автоматически поступать в Федеральную антимонопольную службу, а сами конкурсные заявки будут приведены к «общему знаменателю» для удобства и однозначности сопоставления. Из чего следует, что до сих пор контроль отсутствовал.

«До недавнего времени правил сопоставления заявок просто не было, — подтверждает Михаил Евраев (ФАС). — Все руководствовались только общими нормами закона, то есть оценивали заявки кто как хочет. Это приводило к тому, что до 40% жалоб участников на неравные условия торгов были связаны именно с нерегламентированной процедурой размещения и оценки заявок».

Но есть проблема, которую никто не в состоянии решить — ни президент, ни ФАС. Это покупка не просто дорогих товаров, а предметов роскоши по завышенным ценам. Для себя ли, для вывода ли бюджетных средств — не важно. «Увы, — признается Михаил Евраев, — № 94-ФЗ — это закон, регулирующий процедуру закупок, правила торгов. И когда нас спрашивают, почему вот такое-то ведомство закупает дорогие машины, мы отвечаем, что это вопрос к законам о бюджетах, в которых закладываются эти расходы». Иными словами, отрегулировать ход госзакупок еще есть какие-то шансы. Но для того, чтобы оценивать целесообразность расходования казенных средств, что сильно волнует налогоплательщиков, внятных механизмов пока не придумано. Контролирующие органы в лице ФАС на этом поле пока бессильны. Зато подключились граждане. В Интернете появилось множество сайтов, живописующих аппетиты чиновников (Zakupki.org, Zakupki_news.livejournal.com и другие). При этом источник информации один и тот же. Это официальный сайт госзакупок, на котором ведомства и организации обязаны размещать свои объявления. «То, что пишут, мы читаем, — комментирует глава ФАС России Игорь Артемьев. — Отслеживаем процедуру торгов. Но мы не можем предписать тому или иному ведомству не покупать золотые плафоны. Если они нарушат процедуры — тогда да».

Что уж говорить о тысячах муниципальных и региональных сайтов с объявлениями о госзакупках! Отследить все эти площадки контролирующие органы не в состоянии. То, что находят энтузиасты, попадает в Сеть. Но всем известно: это капля в море.

Власти уже пообещали, что начиная с 1 января 2011 года вся информация о закупках будет размещаться на едином портале. Возможно, такой шаг станет переломным. Но и это снова предположение. А пока № 94-ФЗ подобен лишенному реальной власти монарху. Царствует, но не правит.